- Des chiffres qui gouvernent sans qu’on sache pourquoi !
Chaque année, trois ratios encadrent les arbitrages budgétaires de huit États « souverains » d’Afrique de l’Ouest : un déficit plafonné à 3 %, une dette limitée à 70 % du PIB et une inflation contenue à 3 %. Ils déterminent, en creux, ce qu’un gouvernement peut consacrer à une école, à un hôpital ou à une route.
Mais interrogez quiconque sur l’origine précise de ces seuils ou sur la démonstration scientifique, propre à nos économies, qui les justifie : la réponse la plus honnête sera le silence. Plutôt qu’un procès d’intention, ce constat se veut une invitation à examiner une question simple : une règle importée peut-elle durablement gouverner une économie qu’elle n’a pas été conçue pour décrire ?
- Stock contre flux : une distinction qui change tout.
Dans les finances publiques, la dette est presque toujours comparée au PIB, tandis que les actifs de l’État sont rarement pris en compte. Pourtant, une analyse rigoureuse exige de poser correctement les termes : la dette constitue un stock, un encours qui s’accumule au fil des années, alimenté par le déficit, lequel représente le flux annuel. Or, face à ce stock de dette, se trouve un autre stock, quasiment absent du débat public : le patrimoine de l’État, comprenant des infrastructures, des participations, des placements, des ressources et des réserves.
La nature de l’endettement change pourtant la donne. S’endetter pour bâtir un barrage ou une centrale électrique rentable n’appauvrit pas un pays de la même manière que s’endetter pour financer des dépenses courantes. Juger la solvabilité d’un État en ne considérant que sa dette brute rapportée au PIB, sans jamais examiner l’actif que cette dette a permis de constituer, équivaudrait à évaluer une entreprise uniquement par son passif — une démarche qu’aucun banquier sérieux n’adopterait. Comment se fait-il alors que nos cadres de surveillance budgétaire s’en contentent ?
- La maturité de la dette, l’angle mort des critères de convergence.
La vulnérabilité réelle d’un État ne se lit pas dans un simple ratio dette/PIB si la durée moyenne de cette dette est ignorée. Des échéances courtes contraignent à des refinancements permanents, exposant l’emprunteur aux aléas des taux ; des échéances longues permettent, au contraire, de lisser le risque dans le temps. C’est ici que se manifeste l’« effet yoyo » évoqué par cette réflexion. Un pays peut respecter scrupuleusement le seuil de 70 % et demeurer extrêmement fragile parce que sa dette est courte, coûteuse et concentrée sur le marché régional. À l’inverse, un pays qui dépasse ce plafond peut s’avérer plus soutenable si sa dette est à long terme et à taux fixe. Derrière un chiffre unique se cache donc une réalité multidimensionnelle qu’une union monétaire sérieuse devrait documenter, publier et débattre avec autant d’attention que le ratio emblématique.
- Le non-rachat de la dette publique par la BCEAO : un droit identique à celui de la BCE, un outil jamais activé.
Les faits méritent d’être énoncés avec précision, car ils sont plus nets que le discours courant ne le laisse penser. La BCE, par exemple, a procédé à des rachats massifs, répétés et durables de dette publique sur le marché secondaire : le programme SMP en 2010, l’OMT annoncé en 2012 (rachat sans limitation d’obligations publiques d’un à trois ans, destiné à réduire le coût du financement des États), puis le PSPP à partir de 2015 — dont 90 % des achats portaient sur des obligations d’État et des titres d’agences ou d’autorités publiques locales —, complété par le PEPP durant la crise du Covid. Fin 2022, les encours détenus par l’Eurosystème atteignaient 5 000 milliards d’euros (3 279 785 milliards de francs CFA) ; et, sauf erreur de ma part, la BCE et la Banque de France détiennent encore, à elles seules, environ le quart (600 milliards d’euros) de la dette nationale française. Loin des rachats symboliques, il s’agit de programmes menés sur des années, avec le réinvestissement des titres arrivant à échéance afin de maintenir le stock au bilan.
La différence couramment invoquée avec la BCEAO — marché primaire interdit, marché secondaire autorisé — ne tient pas : ce principe est rigoureusement identique pour les deux institutions. La BCE se conforme totalement à l’interdiction du financement monétaire édictée par l’article 123 du traité sur le fonctionnement de l’UE et n’achète jamais de titres sur le marché primaire, tout comme la BCEAO n’a plus accordé d’avances statutaires directes aux Trésors depuis la réforme de 2010. Sur ce point, les deux situations sont identiques.
La divergence réelle se situe ailleurs. La BCE s’est dotée d’un instrument qu’elle a conçu et activé à quatre reprises en quinze ans ; la BCEAO dispose du même droit théorique mais, sauf erreur de ma part, ne l’a jamais exercé. Aucune disposition des statuts de l’UMOA n’interdit à la BCEAO d’acheter fermement des titres publics sur le marché secondaire — pourtant, la description officielle de son marché des titres publics ne fait état d’aucun programme de cette nature. Sa pratique se limite à des guichets de refinancement à court terme (de 1 jour à 12 mois), par lesquels les banques commerciales apportent leurs titres publics en garantie sans en transférer durablement la propriété à la banque centrale : un soutien de trésorerie, et non une prise ferme comparable au PSPP ou au PEPP. L’épisode des Bons Covid-19 en 2020 en fournit l’illustration : la BCEAO n’a pas acheté ces titres, elle a ouvert un guichet spécial permettant aux banques qui les détenaient de se refinancer pour des périodes de six mois renouvelables — un appui certain, mais temporaire et indirect. Le problème n’est donc pas d’ordre juridique, puisque les statuts sont identiques des deux côtés ; il tient à un choix politique et à une capacité opérationnelle jamais mise en œuvre.
Cette architecture est délibérée et répond à un intérêt institutionnel précis :
- → • La contrainte du régime de change fixe : le franc CFA étant arrimé à l’euro, chaque unité monétaire émise doit rester adossée à un niveau crédible de réserves de change. Un rachat massif de dette publique équivaudrait à créer de la monnaie sans contrepartie en devises, menaçant directement la parité et la convertibilité.
- → • Éviter la dominance budgétaire : si la banque centrale devenait le principal acquéreur de la dette publique, sa politique se subordonnerait progressivement aux besoins de financement des Trésors plutôt qu’à son mandat de stabilité des prix. La suppression des concours directs en 2010 visait précisément à favoriser l’émergence d’un marché financier régional autonome, plutôt que de perpétuer une dépendance structurelle à la création monétaire.
- → • Construire un véritable marché de capitaux régional : la création de l’Agence UMOA-Titres en 2013 et l’essor du marché des titres publics — désormais alimenté par les banques, assurances et caisses de retraite de la région — découlent de ce retrait : un pari de long terme sur une épargne régionale mobilisable, plutôt que sur une dépendance perpétuelle à la banque centrale.
Ce choix comporte néanmoins un coût que la réflexion doit nommer sans détour :
- Une marge contracyclique plus étroite : durant le Covid, la zone euro a pu absorber le choc grâce à un programme massif de rachats ; l’UMOA n’a disposé que de guichets ciblés et temporaires, sur des économies objectivement plus vulnérables aux chocs externes.
- La concentration du risque au sein du système bancaire régional : en l’absence d’acheteur de dernier ressort à la Banque centrale, ce sont les banques commerciales qui absorbent l’essentiel de la dette publique, avec un risque d’éviction du crédit au secteur privé — risque déjà identifié dans les travaux ayant motivé la réforme du pacte de convergence de 2015.
- Une frontière plus floue qu’affichée : le refinancement gagé sur titres publics génère, lui aussi, de la liquidité adossée à la dette de l’État — une forme de soutien indirect qui mériterait d’être documentée et débattue publiquement au même titre que l’interdiction de principe des avances directes.
La question centrale n’est donc pas de savoir pourquoi la BCEAO n’aurait pas le droit d’agir comme la BCE — elle l’a —, mais pourquoi la zone UMOA n’a jamais soumis au débat public, avec des chiffres à l’appui, la création d’un programme de rachat ferme de titres publics régionaux, ni discuté de l’arbitrage implicite qu’elle a opéré entre stabilité monétaire externe et flexibilité budgétaire interne ? Les obstacles pratiques — profondeur limitée du marché régional, contrainte de réserves de change liée à l’arrimage à l’euro, risque pour la parité — sont réels et légitimes à examiner ; encore faut-il les traiter comme des arguments à discuter, non comme des évidences à accepter sans débat. Ce choix politique et institutionnel gagnerait à être interrogé pour ce qu’il est, plutôt que d’être hérité en silence.
- L’histoire vraie des 3 % : une norme née d’une urgence politique française.
L’anecdote est authentique : Guy ABEILLE, économiste-statisticien à la Direction du Budget du ministère français de l’Économie, a lui-même raconté avoir reçu mission, un soir de juin 1981, d’inventer en quelques heures un critère budgétaire présentable pour encadrer la politique du président nouvellement élu, François MITTERRAND. Le seuil retenu — 3 % du PIB — ne reposait sur aucune démonstration économique ; il correspondait approximativement au déficit déjà constaté l’année précédente. Des années plus tard, M. ABEILLE a reconnu s’être interrogé sur la validité économique pérenne de ce chiffre et n’avoir jamais imaginé qu’il survivrait à 1981.
Une décennie plus tard, ce même chiffre fut intégré au Traité de Maastricht, accompagné du plafond de dette de 60 % du PIB — un niveau qui, selon les explications fournies a posteriori, correspondait à peu près à l’endettement moyen des économies européennes au moment des négociations. Autrement dit, le gri-gri agité par les savants européens n’est qu’une photographie statistique circonstancielle, revêtue ensuite d’une justification théorique empruntée à la formule de stabilisation de la dette (d = g × D), inspirée des travaux d’Evsey DOMAR (professeur d’Économie au MIT, USA) sur la charge de la dette et le revenu national. Dans cette équation, « d » désigne le déficit public rapporté au PIB, « g » le taux de croissance nominal de l’économie et « D » la dette publique rapportée au PIB. Les travaux de DOMAR ont, en fait, établi qu’en régime de croisière, avec une croissance nominale de long terme de 5 %, une dette stabilisée à 60 % du PIB autorise, année après année, un déficit n’excédant pas 3 %.
- Et l’UEMOA dans tout cela ?
Le pacte de convergence de 1999, reconduit avec des ajustements en 2015, a retenu des seuils quasi identiques : 3 % de déficit, 3 % d’inflation, 70 % de dette. La littérature académique de l’époque justifiant ce choix pour l’UEMOA renvoie explicitement aux travaux européens sur les critères de convergence — la même architecture conceptuelle, transposée à des économies dont la structure de croissance, la base fiscale, l’accès aux marchés de capitaux et le régime de change n’ont presque rien de commun avec ceux de la zone euro des années 1990.
Des cadres internationaux de soutenabilité de la dette existent par ailleurs, conçus spécifiquement pour les pays à revenu faible ou intermédiaire, avec des seuils modulés en fonction de la qualité des institutions et des politiques publiques de chaque pays. Rien n’indique qu’un tel travail d’adaptation, fondé sur des données propres à l’UEMOA, ait été réalisé lors de la fixation de ces seuils. C’est exactement le vide que cette réflexion souhaite mettre en lumière — un vide qui n’est l’apanage d’aucun courant politique : des économistes de la région, aux positions par ailleurs divergentes, débattent aujourd’hui publiquement de la pertinence de ce cadre.
(A suivre)
Hamma HAMADOU
