Chaibou Abou
La commande publique occupe une place centrale dans la dynamique de développement et de performance économique au Niger. Représentant une part significative du budget de l’État, elle incarne la capacité des pouvoirs publics à transformer les ressources collectives en biens et services répondant aux besoins de la population. Toutefois, l’efficacité de ce mécanisme demeure étroitement liée à la maîtrise du cycle de passation des marchés publics. Chaque étape – de la détermination des besoins au paiement final – recèle des risques qui, lorsqu’ils ne sont pas anticipés et corrigés, compromettent la transparence, l’efficience et la pertinence de la dépense publique.
Ce constat est d’autant plus important que la Loi organique n°2012-09 relative aux lois de finances (LOLF), qui place la performance et la transparence au cœur de la gestion budgétaire. Dans le même esprit, la Loi n°2011-37 du 28 octobre 2011, portant principes généraux, contrôle et régulation des marchés publics et des délégations de service public au Niger (article 3) réaffirme les principes cardinaux de liberté d’accès, d’égalité de traitement et de transparence. Enfin, le Décret n°2013-083/PRN/MF sur le Règlement général de la comptabilité publique rappelle la responsabilité des acteurs de la dépense publique face à la régularité et à la fiabilité des procédures. Ainsi, l’analyse des risques inhérents à chaque phase du cycle de passation permet non seulement de mettre en évidence les défaillances systémiques, mais aussi de proposer des pistes d’amélioration susceptibles de renforcer la performance de la commande publique.
Dans cette perspective, la première étape à examiner est celle de la détermination des besoins, qui constitue la base sur laquelle repose l’ensemble du processus de la commande publique.
DETERMINATION DES BESOINS : la détermination des besoins constitue la première étape et sans doute la plus stratégique du cycle de la commande publique, car elle conditionne la pertinence et la performance de l’ensemble du processus. En effet, un marché public n’a de raison d’être que s’il répond à un besoin réel, correctement identifié, défini et chiffré.
Dans le cadre des administrations publiques nigériennes, ce processus repose sur une démarche ascendante. Chaque service technique ou direction opérationnelle de l’autorité contractante exprime ses besoins spécifiques en biens, travaux ou services, en fonction de ses missions et de son programme d’activités. Ces besoins sont ensuite consolidés au niveau des structures de coordination interne (structure en charge de passation des Marchés publics et des Délégations de Service Public à l’appréciation de Personne Responsable des Marchés), qui procèdent à une harmonisation pour éviter les doublons, corriger les incohérences et intégrer les priorités stratégiques de la structure.
En effet, l’étape suivante consiste en l’agrégation de l’ensemble des besoins sectoriels afin d’aboutir à un document global de besoins, véritable référentiel qui retrace de manière exhaustive les attentes de l’autorité contractante. Ce document doit être accompagné d’une évaluation chiffrée, permettant de mesurer l’impact financier prévisionnel et de vérifier la compatibilité avec les enveloppes budgétaires disponibles.
Toutefois, ce processus est souvent fragilisé par plusieurs insuffisances : absence de méthodologie normalisée de collecte et de consolidation, manque de coordination entre services, sous-estimation ou surévaluation des quantités, parfois insuffisance de données fiables pour établir les coûts prévisionnels et l’inadaptation des besoins aux destinateurs final. Ces faiblesses se traduisent par des prévisions irréalistes et une allocation inefficiente des ressources, compromettant l’efficacité globale de la dépense publique.
Ainsi, ces faiblesses exposent la commande publique à des risques d’allocation inefficace, de gaspillage et de perte de pertinence, altérant la performance globale du système, dès lors, qu’une étape censée orienter la dépense vers les véritables besoins réels de la collectivité devient parfois le point de départ de déviations contraires à la logique du besoin réel des utilisateurs.
Après cette étape fondatrice, l’enjeu suivant réside dans la planification, qui conditionne la cohérence entre les besoins identifiés et les ressources mobilisables.
PLANIFICATION : la phase de planification présente plusieurs insuffisances majeures qui caractérisent la cohérence entre les projets programmés, les crédits disponibles et le calendrier budgétaire. Premièrement, l’élaboration du Plan prévisionnel de passation des marchés (PPM), bien que requis par le Décret n°2022-743/PRN/PM du 29 septembre 2022 (articles 26 et suivants), se caractérise fréquemment par son caractère tardif, son incomplétude et sa déconnexion avec le plan d’engagement et le plan de trésorerie. Deuxièmement, ce manque de synchronisation entre la Direction générale du budget, la Direction centrale des marchés publics et les ordonnateurs sectoriels entraînent des retards dans le lancement des procédures de passage.
Ces insuffisances entraînent des risques significatifs pour la performance de la commande publique. En effet, les retards dans le démarrage des procédures compromettent le respect des délais impartis pour la réalisation des projets, ce qui affecte négativement l’efficacité globale de la dépense publique.
Par conséquent, la faiblesse de la planification génère une augmentation des risques de non-conformité, de dysfonctionnements et de sous-performance dans l’exécution des marchés publics, qui se cristallisent particulièrement au cours de la phase cruciale de la procédure de passation.
PROCEDURE DE PASSATION : lorsque la planification est défaillante, les difficultés se répercutent sur la phase de passation, considérée comme le noyau central du processus de la commande publique. Elle concentre, à elle seule, une grande partie des risques susceptibles d’altérer la performance du système et de compromettre les principes de transparence, d’égalité de traitement et de concurrence loyale. Ces risques apparaissent à chacune des phases, depuis la préparation du dossier d’appel à la concurrence jusqu’à la notification du marché.
– Préparation des dossiers d’appel à la concurrence. La qualité du Dossier d’appel d’offres (DAO), conditionne la régularité et l’efficacité de toute la procédure. Toutefois, cette phase est exposée à des risques de mauvaise formulation des spécifications techniques, de clauses discriminatoires ou restrictives de concurrence, ainsi que de références biaisées favorisant certains fournisseurs. Ces pratiques compromettent l’égalité d’accès et exposent l’autorité contractante à des contestations, tout en fragilisant la performance future du projet.
– Lancement de l’appel d’offres. Le lancement officiel de la procédure, matérialisé par la publication de l’avis d’appel d’offres, est également porteur de risques. Des retards dans la publication, une publicité limitée ou le choix erroné du mode de passation (articles 27 à 45 du Code de 2022) réduisent la portée de la concurrence et limitent la transparence. Dans certains cas, des appels d’offres sont volontairement sous-diffusés afin de restreindre la participation, ce qui fausse le principe de liberté d’accès.
– Réception des offres. La phase de réception des offres est régie par des délais impératifs, notamment l’arrêté N°19 /PM/ARCOP du 18 janvier 2023 fixant les délais dans le cadre de marchés publics et de délégations de service public. Néanmoins, elle est souvent entachée de risques liés au non-respect des délais de dépôt, à diverses erreurs pratiques des acteurs concernés par méconnaissance des procédures ou à des défauts de traçabilité dans l’enregistrement des soumissions. Ces irrégularités fragilisent la crédibilité du processus et peuvent entraîner des contentieux.
– Ouverture des plis. L’ouverture des plis, moment crucial de transparence, peut être compromise par des pratiques telles que l’absence de procès-verbal, la non-publicité de la séance ou des irrégularités dans la vérification des pièces administratives, qui parfois un jugement de valeur est fait sur la qualité d’une pièce en présence de l’ensemble des soumissionnaires à la séance. Ces défaillances créent un terrain propice au favoritisme et aux contestations, en contradiction avec les principes de transparence et d’égalité de traitement.
– Évaluation des offres. L’évaluation, réalisée par les commissions compétentes, est exposée à des risques, liée à l’absence de critères objectifs et parfois à la mauvaise application des grilles de notation, nomination des évaluateurs incompétents et indiscrets, constituent des vulnérabilités majeures.
– Avis de conformité et Non-objection sur les résultats. Les résultats de l’évaluation sont soumis, dans certains cas, à l’avis de conformité de Contrôleurs des Marchés Publics et des Opérations Budgétaires, des avis de non-objection des bailleurs pour les marchés sur financement extérieur. Cette étape peut être ralentie par des lenteurs administratives surtout pour les ANO des bailleurs (sanctionnant chaque étape) de fois qui peuvent atteindre deux (2) à quatre (4) mois pour certains Partenaires Techniques et Financiers. Ces risques allongent inutilement les délais de passation et fragilisent la crédibilité institutionnelle.
– Notification provisoire à l’attributaire et rejets motivés des soumissionnaires. La notification provisoire à l’attributaire, suivie de l’information des soumissionnaires non retenus avec communication des motifs de rejet, représente un gage de transparence et de recours effectif. Toutefois, cette phase peut être compromise par des notifications tardives, incomplètes ou insuffisamment motivées, ce qui alimente les suspicions de favoritisme et entraîne des contestations devant les organes de recours.
En somme, la procédure de passation, qui devrait constituer un processus transparent, concurrentiel et rigoureux, est exposée à des risques systémiques à chacune de ses phases. Leur cumul contribue à fragiliser l’efficacité et l’efficience de la commande publique, en compromettant non seulement les délais d’exécution des projets mais aussi la confiance des opérateurs économiques dans l’intégrité du système. Ces dysfonctionnements cumulés affaiblissent la transparence, entravent la concurrence et limitent l’accès équitable des entreprises, compromettant la compétitivité du système.
Après examen des risques liés à, la procédure de passation, nous abordons les étapes de l’attribution, de la signature et de l’approbation du marché, qui marque la formalisation de la relation contractuelle.
ATTRIBUTION, SIGNATURE ET APPROBATION : l’étape de l’attribution, suivie de la signature et de l’approbation du marché, marque la conclusion formelle du processus de sélection de l’opérateur économique. Chacune de ces sous-phases comporte des risques spécifiques qui peuvent compromettre la transparence et la performance de la commande publique.
– L’attribution du marché, conformément aux critères de l’éligibilité et des qualifications requises des candidats prévus aux articles 15 et suivant du Code des marchés publics de 2022, devrait refléter une décision objective fondée sur les résultats de l’évaluation des offres. Or, dans la pratique, cette phase peut être entachée de favoritisme, de pressions politiques ou de pratiques de complaisance, aboutissant à la désignation d’attributaires ne présentant pas les meilleures garanties techniques et financières. Ces dérives nuisent à la compétitivité et fragilisent l’efficacité des projets.
– La signature du marché, qui intervient entre l’autorité contractante et l’opérateur économique retenu, peut également souffrir de retards administratifs ou de réticences liées à des contestations. Ces lenteurs, souvent dues à un manque de coordination entre services, allongent inutilement les délais d’exécution des projets et réduisent l’efficience de la dépense.
– L’approbation du marché, prévue à l’article 117 du Code des marchés publics de 2022, constitue une garantie essentielle de légalité et de régularité, en ce sens qu’elle conditionne l’entrée en vigueur du contrat. Toutefois, ce mécanisme connaît des limites pratiques liées aux délais excessifs observés dans la délivrance des avis de non-objection pour les marchés financés par des partenaires extérieurs, ainsi que dans la validation par les autorités de tutelle, notamment le ministre chargé des finances ou les ordonnateurs principaux. À ces contraintes s’ajoute, pour certains marchés d’envergure, l’obligation de communication préalable en Conseil des ministres lorsque le montant atteint le seuil fixé par la réglementation. Cette exigence, bien qu’animée par un souci de transparence et de contrôle politique des choix stratégiques de l’État, entraîne en pratique une attente supplémentaire qui ralentit le processus d’approbation.
Ainsi, l’attribution, la signature et l’approbation, qui devraient constituer un enchaînement fluide et transparent, se transforment parfois en véritable goulot d’étranglement. Ces retards, loin d’être de simples contraintes procédurales, produisent des effets néfastes sur l’efficacité de la commande publique : ils retardent la mise en œuvre des projets d’investissement, compromettent l’exécution des politiques publiques dans les délais prévus et affectent négativement la perception des opérateurs économiques quant à la régularité et la prévisibilité du système. En définitive, le poids de ces délais administratifs fragilise la performance globale de la commande publique en réduisant sa capacité à répondre de manière efficace et efficiente aux besoins de développement du pays
Une fois le marché approuvé, la question centrale devient celle de son exécution, véritable matérialisation des engagements contractuels.
EXECUTION DES MARCHES : l’exécution des marchés constitue la phase la plus déterminante pour la performance, car elle matérialise les prestations attendues. Or, cette étape présente de nombreux risques : retards dans l’exécution des travaux, surfacturations, malfaçons techniques, ou encore livraisons non conformes aux cahiers de charges. Ces pratiques, contraires aux articles 120 à 140 du Code de 2022, se traduisent par un gaspillage des ressources publiques et compromettent la durabilité et la qualité des infrastructures et services publics. Le défaut de suivi technique rigoureux par les maîtres d’ouvrage, combiné à une application inconstante des sanctions prévues, accentue ces dérives. En l’absence de contrôle effectif, la logique de performance est fragilisée au détriment de l’intérêt général.
À l’issue de l’exécution, reste enfin la phase décisive du paiement, étape ultime du cycle de passation, mais non moins exposée à des vulnérabilités majeures.
Phase de paiement : la phase de paiement représente un maillon stratégique du cycle de la commande publique, car elle traduit en actes financiers les engagements contractuels pris par l’administration. Toutefois, elle demeure marquée par plusieurs vulnérabilités. Les retards de paiement constituent le risque majeur, souvent liés à l’insuffisance de crédits disponibles, à la mauvaise articulation entre le plan prévisionnel de passation, le plan d’engagement et le plan de trésorerie, ou encore à des lenteurs administratives et à la complexité des contrôles. Ces défaillances fragilisent la trésorerie des entreprises, en particulier des PME, et peuvent provoquer des interruptions d’exécution, voire un renchérissement des coûts.
À ces retards s’ajoute la mauvaise application des pénalités de retard d’exécution : soit elles ne sont pas calculées en temps utile, soit elles sont appliquées de manière sélective, ce qui affaiblit leur fonction dissuasive et alimente les contestations. En parallèle, le mécanisme des intérêts moratoires, censé protéger les titulaires de marchés contre les retards de paiement, se heurte à des obstacles pratiques : absence d’automatisme dans leur calcul, réticence des prestataires à les réclamer, et risque d’alourdissement de la charge budgétaire de l’État.
Ainsi, le risque lié à la phase de paiement se situe à un double niveau : d’une part, l’administration s’expose à des surcoûts financiers et à une perte de crédibilité ; d’autre part, les opérateurs économiques subissent des pressions de trésorerie et perdent confiance dans le système de commande publique. Pour atténuer ces risques, il est essentiel d’assurer la cohérence entre les différents outils de gestion financière, de simplifier et digitaliser la chaîne de paiement, et d’appliquer de manière systématique les pénalités et intérêts moratoires prévus par les textes.
Par Chaibou Abou, Doctorant en Commande Publique de l’Université Privée Africaine Franco Arabe de Mali, avec comme sujet de recherches : « Performance de la commande publique au Niger »
